Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues,
Nous nous réjouissons de pouvoir tenir ce débat consacré à la
décentralisation, dont le président Poncelet a bien voulu prendre l’initiative.
Comme d'ailleurs il le rappelait dans son discours d’investiture, le Sénat doit,
plus que jamais, incarner « cette maison des collectivités locales » et
demeurer ce « gardien vigilant » de la décentralisation.
L’agenda législatif des prochains mois est, monsieur le ministre,
particulièrement chargé, s'agissant des collectivités locales. Déjà, le PLF pour 1999
que nous examinerons dans les prochains jours contient des dispositions très importantes
en matière de finances locales.
Dès le début de l’année prochaine, nous nous prononcerons sur
le projet de loi relatif à l’intercommunalité, puis sur la réforme de la loi
d’aménagement du territoire et enfin sur le projet de loi relatif aux interventions
économiques des collectivités locales.
Alors, monsieur le ministre, délivrez-nous d'un doute ! De tous ces
textes, la recentralisation ne serait-elle pas le dénominateur commun ? Force est en
effet de s'interroger quand la réforme de la taxe professionnelle supprime, par exemple,
un sixième du pouvoir fiscal des collectivités locales. Peut-on vraiment encore parler
d’un renforcement des acquis de la décentralisation ?
Je voudrais, à ce point de mon propos, insister sur la nécessaire
confiance qui doit entourer les relations entre l'État et les collectivités locales.
Confiance sans laquelle notre pays ne connaîtra pas le vrai développement tant espéré.
Confiance sans laquelle il n'y aura pas de vraie décentralisation.
Le gouvernement actuel n'a pas remis en cause le « pacte de
stabilité » qui devait régir les relations entre l’État et les
collectivités sur la période 1996-1998, assurant ainsi la nécessaire continuité de
l'État.
Vous nous proposez aujourd’hui, messieurs les ministres, un
« contrat de croissance et de solidarité ». Mais peut-on vraiment
l'interpréter comme un contrat de confiance?
Le pacte de stabilité n'était pas dépourvu de mérites puisqu'il
fixait, pour la première fois, un cadre pluriannuel nécessaire dans les relations
financières entre l’État et les collectivités locales.
Il portait la marque des difficultés économiques de l'époque. En
1995, une conjoncture défavorable pesait sur les finances de l'État. Les collectivités
locales ont pris leur part dans l'effort de redressement en acceptant que leurs ressources
progressent plus lentement, et donc au même rythme que les prix.
Aujourd’hui, les perspectives de croissance - en particulier
celles sur lesquelles vous fondez le budget pour 1999 - sont meilleures, et permettraient
de mieux associer les collectivités locales aux fruits de cette croissance. Comment ne
pas s'étonner, dans un tel changement de contexte, que le nouveau contrat proposé ne
soit guère différent du pacte de stabilité sinon par ses ambitieux qualificatifs de
"croissance" et de "solidarité" !
Les collectivités locales ne sont en effet pas associées à
l’amélioration de la conjoncture. Ou si peu !
Vous me direz, messieurs les ministres, qu’avec le contrat de
croissance, le rythme de progression des concours de l’État doublera. Certes. Mais
le rythme d’évolution des recettes n'a de signification que s'il est mis en
parallèle avec le rythme d’évolution des dépenses.
Et dans le domaine des dépenses obligatoires, le gouvernement n'y va
pas (si j'ose dire) de main morte !
Prenons l'exemple des rémunérations des agents de la fonction
publique territoriale dont les collectivités locales ne maîtrisent pas l’évolution
puisque l'État fixe lui-même les règles en la matière. Les collectivités subiront de
plein fouet les conséquences du protocole salarial de la fonction publique de février
dernier puisqu'il leur en coûtera, en 1999, 4,3 milliards de francs supplémentaires.
Quand l’État perd la maîtrise de l’évolution des dépenses de personnel, les
collectivités locales et les contribuables locaux en payent le prix.
A cela s’ajoute la « bombe à retardement » des
emplois-jeunes dont à l'évidence beaucoup se transformeront en emplois publics, au terme
des cinq ans.
Mais au-delà des dépenses de personnel, je voudrais insister,
messieurs les ministres, sur les conséquences d'un tel contrat sur l’investissement
des collectivités locales. Je rappellerai que leur capacité d'investissement est
directement liée à leur spectaculaire effort d'assainissement de ces dernières années.
Ce même effort qui permet à la France de respecter les critères de convergence de
Maastricht. Car l’investissement public local représente aujourd'hui les trois
quarts de l’investissement public de la Nation. Les derniers chiffres connus, de
1996, font état :
De 172 milliards de francs pour les collectivités locales
De seulement 27 milliards de francs pour l'État, alors que son
budget est deux fois supérieur à celui des collectivités.
Dois-je également rappeler que pour certaines infrastructures, leurs
dépenses ne dépendent pas d'elles, là encore. Mais de l'État ou de l'Union
européenne. Il s'agit donc d'investissements obligés, je pense notamment aux mises en
conformité avec les nouvelles normes nationales ou communautaires.
Or, ces investissements obligés consomment une part importante des
capacités financières d'investissement des collectivités. Ils sont sans doute pour
partie à l'origine de la reprise de l'investissement local constaté depuis 1997.
Monsieur le ministre, vous devez prendre en compte que l'imposition de
charges nouvelles de fonctionnement appellera l'éviction de dépenses indispensables
d'investissement ; vous hypothéquez le redressement des collectivités et compromettez
leur développement.
La reprise de l'investissement public contribue à une croissance
soutenue. Par un contrat trop timide, vous mettez en péril vos propres prévisions
de croissance, et les créations d’emplois attendues notamment de votre réforme de
la taxe professionnelle.
Vous me direz, messieurs les ministres, que les préoccupations que
j’exprime, et que partagent l'ensemble des élus locaux, ont déjà été entendues
du gouvernement. C'est le sens, j'imagine, du relèvement du taux d’évolution des
concours de l’État aux collectivités en première lecture de la loi de finances à
l’Assemblée nationale ?
Ce raisonnement est facétieux. Car vous gagez immédiatement ce
relèvement par une réduction de même montant de la compensation versée dans le cadre
de la réforme des droits de mutation à titre onéreux.
Au fond, vous reprenez d’une main ce que vous donnez de
l’autre. Ce n'est naturellement pas la meilleure façon de nouer une relation de
confiance.
D’ailleurs, la confiance ne règne pas davantage en matière
fiscale. Je reviens quelques instants sur la taxe professionnelle, et à la compensation
versée aux collectivités locales.
Le gouvernement refuse le système du dégrèvement au motif que les
collectivités locales pourraient voter des taux prohibitifs dont le budget de
l’État serait au final la victime.
Cet argument me peine car, il fait fi d'une considération : les
hausses de taux s’appliquent également aux investissements des entreprises puisque,
jusqu’à nouvel ordre, ils figurent dans l'assiette de la TP. Mais surtout il
sous-entendrait que les collectivités locales ne seraient pas des acteurs responsables.
Messieurs les ministres, dans mes fonctions passées de rapporteur général, je
m’élevais souvent contre l’accroissement de la pression fiscale. En tant que
maire — comme tous mes collègues maires présents, je me suis attaché à ne pas
contribuer à la hausse des prélèvements obligatoires.
De plus, techniquement, rien ne s’opposait à ce que l’on
gèle le taux applicable à la base salaire, ce qui aurait apaisé toutes les angoisses de
l'administration des finances.
La réforme de la taxe professionnelle me conduit à évoquer la taxe
professionnelle d’agglomération, et le projet de loi sur l’intercommunalité.
Les communautés d’agglomération sont appelées à faire vivre
dans notre pays une intercommunalité de projet, ambitieuse. Elles percevront une taxe
professionnelle unique. Pourquoi dès lors les soupçonner par avance de vouloir voter des
taux excessifs dans l'hypothèse d'un système de compensation par dégrèvement ?
L’intercommunalité de projet ne peut être à l'évidence un
succès, que si les collectivités locales sont des acteurs responsables, conscients
qu’une fiscalité excessive brise le dynamisme économique et chasse les entreprises.
Vraiment le pays gagnerait à ce que l'État soit davantage un
partenaire sincère des collectivités locales. L’exemple des fonds structurels
européens l'illustre avec éclat.
Selon la Commission européenne, en février 1998, cinq milliards de
francs du FEDER étaient disponibles dans les caisses de l’État au titre des
objectifs 1 et 2. L'information ne manque pas de surprendre en cette période de
ressources publiques rares. Cette somme correspond à la différence entre les
encaissements de la France et les reversements effectués au titre des programmes. L'État
ferait-il de la trésorerie aux dépens des collectivités locales ?
Dans la perspective de l’agenda 2000, l’État doit d'urgence
réformer les circuits financiers où transitent ces crédits. Il doit associer plus
étroitement les collectivités locales à la préparation de la programmation présentée
à la Commission par la France, afin de mieux adapter nos demandes aux besoins réels de
nos territoires.
En conclusion,
messieurs les ministres, les concours que verse l’État
aux collectivités locales ne sont pas une dépense morte, mais au contraire un levier
puissant de l'activité et de l'emploi qui concourra pleinement au succès de la France.
Alain Lambert, président de la Commission des finances du Sénat
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| séance du 3
novembre
