• Un impératif : réduire les déficits publics
• Une nécessité : réduire les dépenses publiques
• Un objectif : réduire les prélèvements obligatoires

Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues,

Délivrer la France des contraintes qui pèsent sur elle et sur son avenir, alléger le poids des handicaps qui grèvent ses finances publiques, tel est l’enjeu du Débat d’orientation budgétaire (DOB) qui s’ouvre ce matin devant le Sénat.

Vous poursuivez ainsi opportunément, messieurs les ministres, la démarche engagée par le précédent gouvernement en 1996. Le président Poncelet appelait depuis longtemps, de ses voeux, la tenue d'un tel débat, et c'est un motif de satisfaction de le voir s’ancrer désormais dans notre tradition républicaine.

Même s'il relève des prérogatives constitutionnelles et organiques du gouvernement de bâtir le Projet de loi de finances et le Projet de loi de financement de la sécurité sociale, il est utile que le dialogue se noue avec le Parlement avant l'envoi des lettres-plafonds et avant les arbitrages fiscaux (fin juillet). En fait de débat d'orientation budgétaire, nous tiendrons plutôt un débat prospectif sur l'ensemble des finances publiques. D'une part, nos engagements européens ne portent pas sur les seules finances de l'État, mais aussi sur celles de la sécurité sociale et des collectivités locales. D'autre part, le contribuable fiscal, local et social ne forme qu'une seule et même personne vers laquelle convergent tous les prélèvements.

Le président Christian Poncelet reviendra plus particulièrement sur les questions de finances locales. Jacques Oudin le fera sur la sécurité sociale.

Je ne résisterai pas à la tentation de souligner d’abord les éminents mérites du gouvernement. Depuis son installation, la situation économique s'est améliorée. La croissance a atteint 2,5 % en 1997, après 1,2 % en 1996 et les prévisions officielles retiennent 3 % en 1998 ! L'emploi a progressé, et surtout le chômage commence à refluer : 156.000 chômeurs de moins entre octobre et avril dernier. Le taux de chômage est passé de 12,5 % de la population active en juillet 1997 à 11,9 % en avril 1998.Vos mérites sont d'autant plus grands, messieurs les ministres, que vous avez obtenu des résultats similaires, et parfois meilleurs encore à l'étranger, en Belgique où le chômage a reflué de 9,3 % en août 1997 à 7,3 % en mars dernier, au Danemark, où il a décru de 8,1 % en mai 1997 à 6,9 % en avril 1998, en Irlande, où le chômage est passé de 10,3 % en juin 1997 à 9,4 % en avril 1998. Depuis les élections législatives françaises, le taux de chômage en Suède a connu une amélioration spectaculaire passant de 9,1 % en juin 1997 à 6,4 % en mars 1998. L'Italie a vu son chômage se réduire de 60.000 personnes au 1er trimestre. Même l'Allemagne, dont la situation n'avait cessé de se dégrader jusqu'à la fin de 1997 a vu depuis son chômage diminuer ! Son taux de croissance est sur un rythme annuel de 3 %.

Bref, depuis l'installation du nouveau gouvernement, le chômage a reculé dans toute l'Union européenne. Il avait atteint 10,7 % en juin 1997, il n'est plus que de 10,3 % en mars 1998. Faut-il y voir une coïncidence ou les bienfaits de l'influence européenne de notre gouvernement ? Cette influence pourrait même être qualifiée de planétaire, si vous parveniez à retourner la conjoncture en Asie du Sud-Est et au Japon !

Chacun l’aura compris, je ne crois pas que le gouvernement - celui-ci ni aucun autre d'ailleurs - ait une quelconque capacité à améliorer la situation économique de notre pays, dont le destin est lié à celui du reste de l'Union européenne par quarante ans de volonté politique. Lorsque la situation est mauvaise, les gouvernements incriminent "l'héritage" et l'environnement international. Lorsqu'elle est bonne, ils s'en attribuent le mérite. Nos gouvernants seraient désormais mieux inspirés s’ils se laissaient gagner par l'humilité en reconnaissant devant la Nation que la conjoncture est une donnée, dont la politique budgétaire doit tirer le meilleur parti mais qu'elle ne peut plus réellement influencer.

Nous ne devons plus laisser croire aux Français que la politique économique nationale peut infléchir sensiblement la conjoncture alors que ce n'est plus vrai depuis longtemps. Les désillusions sont trop fréquentes et trop lourdes de conséquences. Elles alimentent le doute à l’endroit de la politique. Aussi convient-il enfin d'être prudent. Or le gouvernement ne témoigne pas d’une prudence exemplaire. Bien qu’il s’en défende, il continue, me semble-t-il, de négliger les effets pour 1999 de la crise financière asiatique, pourtant d'une particulière gravité. Le Japon est entré en récession au premier trimestre 98 … pour la première fois en 23 ans ! Si je souhaite, comme chacun de vous, que cette crise ait peu d'effets sur l'Union européenne, il me paraîtrait sage cependant d’en tenir compte dans les prévisions de croissance et de plus-values fiscales pour 1999.

Ces prévisions, le gouvernement les distribue allègrement alors qu'elles sont encore hypothétiques. Ne vaudrait-il pas mieux être trop prudent aujourd’hui, bénéficier ensuite de bonnes surprises, que se trouver demain devant une impasse financière (comme ce fut le cas en 1992 et 1993) ? Je souhaite naturellement que l’avènement de l'euro ouvre en Europe, et donc en France, une longue période de prospérité. Mais les incertitudes conjoncturelles demeurent, elles exigent une gestion précautionneuse des finances publiques, car cette gestion reste sous fortes contraintes, malgré notre qualification pour l'euro. Je résumerai ces contraintes à travers trois propositions :

- un impératif, réduire les déficits publics,

- une nécessité, réduire les dépenses publiques,

- un objectif, réduire les prélèvements obligatoires.

J’ai qualifié ces trois propositions de contraintes, car je ne souhaite pas leur donner une connotation idéologique. La réduction de la place de l'État dans l'économie n'est pas un dogme absolu, elle est simplement rendue nécessaire en France par son hypertrophie: plus de 58 % de dette publique dans le produit intérieur brut (PIB), des dépenses à 55 %, des prélèvements obligatoires à plus de 46 %. Nous avons atteint des niveaux d'intervention publique qui posent un vrai choix de société.

J'observe d'ailleurs que le gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale ne sont pas loin de partager cette analyse. Pourtant ce que propose le gouvernement n'est pas conforme à ces trois propositions. J'aurai l'occasion de le dire à plusieurs reprises.

Si l'impératif de réduction des déficits publics nous est prescrit par nos engagements européens, il l’est plus encore par notre situation interne. Certes, nous sommes libérés de "l'obsession  des 3 % ", selon l’expression utilisée par le gouvernement. Mais, contrairement à l’interprétation qui peut être faite de ses propos, la qualification pour l'euro ne nous rend pas toute latitude dans nos choix budgétaires. Le gouvernement a d’ailleurs librement adhéré au pacte de stabilité et de croissance à Amsterdam en juin 1997, qui prévoit, pour les pays ayant adopté la monnaie unique, un objectif "d'équilibre ou d'excédent à moyen terme". Finis donc les 3 %. La prochaine étape, dans 3 à 5 ans, c'est 0 % !

Toutefois, mes chers collègues, même si cet engagement européen n’avait été pris, il conviendrait de la prendre vis-à-vis de nous-mêmes. En effet, le niveau atteint par la dette publique dévore chaque année en intérêts 20 % des recettes fiscales. Notre devoir absolu est de faire refluer cette dette, ce qui exige de dégager un excédent primaire, c'est-à-dire un excédent hors charges de la dette.

Le gouvernement partage cette analyse et ces objectifs. Pourtant, il ne propose pas de faire refluer la dette publique dès 1999, alors que ses hypothèses de croissance le lui permettraient.

Avec 2,3 % du PIB, il se fixe un objectif de déficit des administrations publiques, qui est insuffisant pour stabiliser la dette (2,2 % seraient nécessaires, et moins encore si l’on souhaite faire refluer la dette). Il fait reposer son objectif de 2,3% sur les excédents dégagés par les administrations publiques autres que l'État, en particulier les collectivités locales et la sécurité sociale.

Le gouvernement ne fixe à l'État qu'un objectif de 2,7 % de déficit. Il s’autorise la facilité et assigne la rigueur et la vertu aux autres. Il a pourtant moins de prise sur la situation des autres administrations publiques que sur la sienne propre. En réalité, le gouvernement n'entreprend pas une politique volontariste de réduction des déficits.

Sur les onze pays de la zone euro, il affiche l'objectif le plus mauvais, l'Allemagne et l'Autriche faisant mieux avec 2,2 %. J’ajoute que l’objectif du gouvernement français n'est, en fait, que la traduction des décisions prises fin 1997 en matière sociale : l'accord salarial dans la fonction publique, les emplois-jeunes, les trente-cinq heures, la loi sur les exclusions. La direction de la prévision a simplement intégré les effets de ces décisions. Loin d'être un objectif ou une orientation budgétaire, il ne s'agit en fait que de la constatation de la politique décidée en 1997.

Le gouvernement ne propose donc pas une réduction suffisante des déficits publics. Il propose au contraire d'affecter une part de la croissance espérée des recettes à une augmentation des dépenses publiques de 1 % en termes réels. Pourtant, je crois vraiment que la réduction des dépenses publiques est une nécessité et je souhaite que le Sénat veuille bien confirmer cette orientation.

Je rappelle que cette affirmation n'est pas contingente. Elle n'est ni une question de circonstances, ni liée au gouvernement en fonction. Je cite le rapport de notre Commission pour le débat d'orientation budgétaire d'il y a deux ans : "C'est une diminution sans précédent de la dépense publique qui devra s'opérer à partir de 1997".

Mes chers collègues, il nous faut bien admettre que depuis le début des années 70, la dégradation de l'emploi est allée de pair avec l'augmentation de la part des dépenses publiques dans la richesse nationale. Nous disposons maintenant d’un recul de plus de 25 ans qui montre que l'intervention publique n'a jamais réussi à faire refluer durablement le chômage. Pourtant, le gouvernement actuel persiste à emprunter cette voie.

Bien sûr, la réduction des déficits pourrait résulter d’une augmentation des recettes. Mais celles-ci sont un levier qu'il n'est plus raisonnable d'utiliser. D'une part, l'augmentation des prélèvements a un effet de plus en plus incertain sur le niveau des recettes. D'autre part, le niveau de ces prélèvements a dépassé l'acceptable. Nous le disions déjà en 1996 : "le poids des prélèvements obligatoires (45 % à l'époque) exclut de solliciter à nouveau les recettes fiscales".

Là encore dans son discours, le gouvernement paraît nous rejoindre mais il y a loin du discours aux actes car c'est bien sur un surcroît de recettes (50 à 60 milliards de francs) qu'il compte pour boucler le budget 1999. Si cette tendance était poursuivie, l'OFCE prévoit que les prélèvements atteindraient 47 % du produit intérieur brut en 2005.

Par conséquent, si au nom de la commission des Finances je recommande au Sénat de continuer à préconiser une réduction des dépenses publiques, comme je le fais depuis 1996, ce n'est pas par hostilité au service public, à l'État ou à la protection sociale, mais parce que c’est la seule option possible pour faire refluer la dette publique de façon significative.

Ce constat étant fait, les difficultés commencent. En effet, nous l'avons observé et vécu lors du débat sur le Projet de loi de finances pour 1998, s’il est aisé de se convaincre du bien fondé d’une baisse des dépenses publiques en général, l’arbitrage entre les réductions à opérer est un art difficile dès qu'on entre dans les détails. Je préconiserai donc la méthode du gel des dépenses, qui est d'ailleurs celle que le ministre des Finances demande d'appliquer aux ministres dépensiers en préalable aux arbitrages budgétaires. Cette méthode a fonctionné en 1997 : le gouvernement d’alors avait proposé une reconduction des dépenses 1996 en valeur. Pour la première fois, il en est résulté une stabilité des dépenses de l'État en termes réels.

En outre, je préconise de commencer à s'attaquer aux composantes les plus rigides de la dépense publique, car, pour réussir, il faudra une action opiniâtre, durable et courageuse. Il s'agit en particulier des dépenses de la fonction publique : il est urgent et nécessaire d'engager un mouvement progressif de réduction des effectifs du secteur public, et une réforme des régimes de retraites publiques. Je vise aussi les dépenses d'intervention en faveur de l'emploi, car les pays qui ont le mieux réussi dans ce domaine sont aussi ceux qui ont fait l'effort le plus significatif sur les dépenses.

Là encore, bien que le gouvernement déplore la rigidité croissante des dépenses, il l’accentue encore, en augmentant sensiblement les charges de personnel et les interventions publiques pour l'emploi, notamment par la création d'emplois publics. Mais à quoi sert-il de créer toujours plus d'emplois publics, lorsque, pour faire des économies, l'État doit chaque année réduire les moyens dont disposent les fonctionnaires pour accomplir leurs missions ?

Cette attitude est imprévoyante car le gouvernement découvre maintenant lui-même que les charges liées aux retraites publiques seront bientôt une source majeure d’augmentation des dépenses. Cette attitude est également contradictoire. Car le gouvernement prévoit de stabiliser les effectifs de la fonction publique pour réserver, semble-t-il, les crédits aux emplois-jeunes et au relèvement des salaires. Que souhaite-t-il réellement ? Précariser l'emploi public ? Ou augmenter la rigidité des dépenses par une embauche massive de futurs fonctionnaires ?

Inversement, il serait nécessaire d'interrompre le reflux des dépenses d'équipement public. A cet égard, le pari engagé par le gouvernement sur l'excédent des collectivités locales est particulièrement risqué : l'accord salarial dans la fonction publique va alourdir leurs charges, alors qu'elles sont déjà contraintes de faire porter leurs efforts d'assainissement sur la réduction de leurs investissements, lesquels ont pourtant déjà atteint un plancher.

J'ajouterai, pour finir sur les dépenses, — et cela est important car nous ne voulons pas l'effacement de l'État, là où il est irremplaçable —, que la commission des Finances propose la préservation des crédits régaliens, qui sont les missions fondamentales de l'État : sécurité, justice, diplomatie, défense. Tout, dans notre vie sociale, montre que ce sont là les vraies missions de l'État. Protéger la liberté des citoyens est son devoir, et il ne doit plus le sacrifier pour financer ses activités de banquier ou de transporteur.

Je continue de poser en préalable la réduction des déficits et celle des dépenses publiques, car la réduction des prélèvements obligatoires ne saurait devoir entraîner un alourdissement supplémentaire de la dette publique. Ce serait une faute contre le principe de bonne gestion mais pire encore une faute à l’endroit de nos enfants.

De ce point de vue, je trouve le discours majoritaire peu cohérent : il appelle une réduction des impôts et des cotisations, sans effort corrélatif sur les dépenses. Parfois (mais rarement), les circonstances économiques permettent de mener de front réduction des déficits et des impôts sans réduction des dépenses. Mais le plus souvent, c'est une dangereuse illusion car au premier retournement de conjoncture, l’impôt et l’emprunt s’envolent.

Dès lors qu’une démarche nette sera engagée pour réduire les dépenses, le déficit et la dette publics, il deviendra possible de s'engager résolument sur la voie de l'allégement des prélèvements obligatoires. Le gouvernement l’affirme aujourd'hui. Mais une fois encore, il est en contradiction avec lui-même : car c'est lui qui a décidé d’alourdir les prélèvements obligatoires sur les entreprises par la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier. Or l'exécution 1997 montre que l’augmentation de l'impôt sur les sociétés n’était pas nécessaire pour que les recettes soient conformes aux prévisions.

De même, en 1998, le gouvernement a choisi de ne pas maintenir l'allégement de l'impôt sur le revenu. Il a préféré engager des dépenses nouvelles pour la fonction publique. Et pour boucler le budget 1999, il compte sur un surcroît de recettes.

Alors mes chers collègues, quelles doivent être les priorités en matière de réduction des prélèvements obligatoires ? J'en citerai trois.

La première est de réduire les charges sociales pesant sur le travail, les bas salaires en particulier. Le passé récent nous a montré que ce combat de Sisyphe consistant à dépenser toujours plus pour l'emploi et prélever toujours plus sur les salaires nous a placés parmi les Européens les moins performants aussi bien sur le front du chômage que sur celui des finances publiques. On m'a objecté, on m'objectera encore, que les allégements de charges n'ont pas créé d'emplois. Mais les allégements ponctuels ne doivent pas masquer la tendance longue à l'alourdissement des prélèvements.

La seconde priorité est de reprendre le processus de réforme de l'impôt sur le revenu engagé par le gouvernement précédent.

La troisième est d'alléger la fiscalité de l'épargne et du patrimoine, des ménages comme des entreprises. Dans la course à l’attractivité fiscale, nous ne sommes pas compétitifs. Cette situation nous fait perdre des cerveaux, de l'activité et des emplois. Il convient d'y remédier au plus vite.

Le gouvernement commence, semble-t-il, à en prendre conscience. Mais que pourra-t-il faire s'il ne s'engage pas dans la voie d'une réduction de la dépense publique ? Rien ! Vous l'avez dit, monsieur le ministre des Finances à l'Assemblée nationale : "les prélèvements décroîtront si la croissance le permet".

En conclusion, comme le gouvernement, je propose au Sénat de faire siens les objectifs de diminution des déficits et des prélèvements obligatoires. Mais contrairement à lui, je propose pour y parvenir, une politique affirmée de maîtrise des dépenses publiques. C’est de cette manière et de cette manière seulement que notre pays pourra résorber sa dette et pourra ainsi éviter de compromettre l'avenir de nos enfants.