Discussion budgétaire du projet de loi de finances pour 1999

Discours du président de la Commission des finances,

Sénat, le 19 novembre 1998

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,

La France porte-t-elle encore une grande ambition ? Au moment où son économie achève de s'ouvrir au monde. Au moment où elle se dote d'une monnaie commune à 11 pays de l'Union européenne, la discussion de son budget, au Parlement, doit être un moment fort de vérité et d'affirmation d'une volonté politique ardente.

C'est dans cet esprit que le Sénat engage ce débat budgétaire. C'est le sens des propositions de sa Commission des finances que le rapporteur général, avec le talent que nous lui connaissons, vient de nous exposer avec une clarté convaincante. Il a su parfaitement décrire, analyser, illustrer le projet qui nous est soumis, il nous a proposé des solutions alternatives. Je les fais miennes et les soutiens sans réserve.

Elles sont dans le droit fil du Débat d'orientation budgétaire (DOB) que nous avons tenu au printemps dernier. Je limiterai donc mon propos, à quelques points essentiels : les déficits, les dépenses et les prélèvements.

Les déficits d'abord. Une réduction plus importante était en effet possible, Messieurs les ministres.

Pour la 1^ère fois, en effet, et depuis longtemps, le solde pouvait être arrêté à un niveau permettant de stabiliser la dette en ration de PIB. Les 74,5 milliards de recettes supplémentaires attendues de la croissance vous le permettaient.

Le déficit budgétaire que vous nous proposez reste donc trop élevé (237,3 milliards de francs) ; il ne diminue que de 20,5 milliards par rapport à l'année dernière. 20,5 milliards de francs rapportés aux 74,5 milliards de ressources nouvelles, reconnaissez que l'effort est bien modeste ! Or cette facilité que vous continuez à vous accorder, précisément au moment où il est possible de faire beaucoup mieux, illustre hélas le retard inquiétant de la France à opérer les réformes structurelles dont elle a pourtant un urgent besoin, alors même que les circonstances le permettaient (puisque l’on sait bien que les réformes sont difficiles en France), qu'aucune échéance électorale majeure ne se profile alors que la croissance vous offrait les marges de manœuvre nécessaires.

Sur les 15 pays de l'Union européenne, la France affiche le plus fort besoin de financement des administrations publiques. Elle sera l'un des seuls pays à ne pas stabiliser sa dette publique (en ratio de PIB) alors qu'une réduction supplémentaire d'environ 15 milliards l'aurait rendu possible.

La Commission des finances a donc parfaitement raison de vous proposer, de fixer le déficit budgétaire à un niveau qui le permet et d’éviter ainsi que la dette publique ne continue de dériver. Mes chers collègues, le niveau atteint par la dette publique, -plus de 5.000 milliards de francs-, dévore chaque année en intérêts 20 % des recettes fiscales nettes. Notre devoir absolu, pour nous-mêmes mais plus encore pour les générations futures, est de faire au plus vite refluer cette dette.

J'en viens aux dépenses. Les dépenses liées à la fonction publique dérivent de 21 milliards de francs soit, à titre d’exemple, 3 milliards de plus que l’évolution du produit de l’impôt sur le revenu des Français (personnes physiques). Comment voulez-vous que nos compatriotes puissent croire que leurs impôts baissent un jour, dès lors que les sommes supplémentaires qui sont prélevées sur leurs revenus, chaque année, ne couvrent même pas les suppléments de dépenses de fonction publique ?

Là encore, le présent serait moins désespérant si vous ne vous sembliez pas vous satisfaire de cette situation ; ne vous apprêtez-vous pas en effet à recruter de nouveaux fonctionnaires, même si vous m’objecterez que le solde de création des emplois civils est à l’équilibre. A cela s’ajouteront les 100.000 nouveaux emplois-jeunes prévus pour 1999 qui viendront inévitablement, au terme des cinq ans, s’ajouter à des effectifs déjà excessifs.

Au chapitre des dépenses, M. le rapporteur général a eu raison d’évoquer la montée inexorable des charges de retraite de la fonction publique. En 2010, le budget de l’Etat devra supporter plus de 70 milliards de francs constants supplémentaires. Le coût budgétaire total sera à cette époque du même ordre que la charge de la dette aujourd’hui. Cette charge de retraites est donc bien la seconde dette de l’Etat. Pour aider les Français à en prendre conscience, encore faudrait-il que le Gouvernement montre la voie de la lucidité et de l’audace. La remise en ordre des régimes spéciaux nécessite en effet des décisions courageuses et sans doute impopulaires.

Or, là encore, Messieurs les ministres, quel message délivrez-vous ? Dans le même texte (le PLFSS pour 1999), vous nous proposez d’affecter 2 milliards de francs à un fonds spécial alors que, pendant le même temps, vous autorisez la CNRACL à s’endetter du même montant pour financer des prestations courantes. Or, la CNRACL est aujourd’hui structurellement excédentaire, son déficit est dû au désengagement de l’Etat qui remonte à 1985 et sur lequel il va bien vous falloir revenir !

Alors que la branche vieillesse est déjà déficitaire, vous accordez 2 milliards de francs supplémentaires de revalorisation de retraites par rapport au mode de calcul actuel. Certes, la mesure est naturellement appréciée par les actuels retraités, mais franchement, est-elle responsable à l’endroit des générations futures ?

Face à ces dérives, je rappelle l'attachement du Sénat à la réduction de la dépense publique. Non par esprit de contradiction mais parce que le niveau de la dépense publique d’un pays est l’un des premiers indicateurs de sa crédibilité. Or notre niveau de dépense n’est pas crédible. L'Etat dépense trop, il se révèle incapable de contenir ses dépenses, tant il peine à se réformer, les chiffres donnés par le M. le rapporteur général parlent d’eux-mêmes.

Le reproche majeur qui peut être adressé au Gouvernement est de repousser cet impératif et, de sembler même douter de son bien fondé. Comment en vérité se satisfaire d’emprunter 69 milliards en 1999 pour financer les dépenses de fonctionnement et reporter sur les générations futures, le paiement des dépenses courantes d'aujourd'hui ?

Nous disposons maintenant d’un recul de plus de 25 ans. Il nous faut bien admettre, mes chers collègues, que depuis le début des années 70, la dégradation de l'emploi s’est hélas poursuivie malgré l'augmentation constante de la part des dépenses publiques dans la richesse nationale.

L’excès de dépenses, loin de servir la solidarité, la mine. Contrairement aux apparences et à une dialectique très sommaire, une dépense publique excessive est antisociale : elle alimente les prélèvements obligatoires, renchérit les coûts, affaiblit la compétitivité de nos entreprises, fragilise nos emplois et affaiblit peu à peu la cohésion sociale. Les transferts sociaux ne remplaceront jamais des emplois durables. C’est notre conviction, et nous souhaitons la dire.

Il est urgent et nécessaire de s'attaquer aux composantes les plus rigides de la dépense publique, d'engager un mouvement progressif de réduction et de redéploiement des effectifs du secteur public, et une réforme des régimes de retraites publiques. Les comparaisons le montrent : les pays qui ont le mieux réussi sont aussi ceux qui ont fait l'effort le plus significatif sur les dépenses.

Inversement, il serait avisé d'endiguer le reflux des dépenses d'équipement public. Si la dépense est une fatalité socialiste, alors concentrez-là sur l’investissement (qui en a bien besoin !) et réduisez le fonctionnement. Ce sera plus conforme aux intérêts des générations futures. Or, nous assistons à une nouvelle baisse des dépenses d’équipement de l’Etat.  Heureusement, les collectivités locales sont là pour remédier à ses carences! (Exemple : les lycées !).

Après avoir évoqué, les dépenses, et le déficit, j’en viens aux prélèvements que vous prétendez réduire.

Vous prélèverez 74,5 milliards de francs supplémentaires tout en annonçant que vous baissez les impôts. Je n’ignore pas l’effet naturel de la croissance, mais beaucoup de Français penseront qu’il s’agit d’une étrange dialectique !

Vous dénoncez l’augmentation de la TVA pratiquée en 1995, mais vous la maintenez au même niveau en évitant de reconnaître que, pour la ramener au niveau antérieur, vous devriez trouver environ 60 milliards de francs d’économie dans les dépenses que vous peinez tant par ailleurs à diminuer.

Parfois (mais rarement), les circonstances économiques permettent de mener de front la baisse des déficits et la réduction des impôts sans réduire les dépenses. C’est une illusion dangereuse en vérité, car au premier retournement de conjoncture, les déficits et la dette s’envolent. La baisse vraie des impôts (dont le préalable, je le rappelle, est la baisse des dépenses) devient une nécessité pour les contribuables, mais elle le devient tout autant pour le pays.

Le passage à l’euro dont nous nous réjouissons tous, révélera dès le 1^er janvier prochain, d'une manière éclatante, mais aussi inquiétante pour nous, les différences de coûts fiscaux et sociaux qui forment les prix de nos productions françaises, au risque de les pénaliser à l'échelle de l'Europe.

Dans la perspective antérieure du marché unique et de la liberté de circulation des capitaux, un désarmement fiscal important a dû être engagé, il a été chiffré à 221 milliards de francs en 1993 par suite des mesures prises depuis 1985. Un autre désarmement est aujourd’hui nécessaire : il sera très supérieur au précédent lorsqu’on sait que quelque 480 milliards (en y incluant les dépenses sociales) de dépenses publiques nous séparent de la moyenne de nos partenaires européens. La baisse de 16 milliards de francs annoncée cette année montre la longueur du chemin à parcourir.

Se fixer, Messieurs les ministres, pour objectif la stabilisation des prélèvements en ratio de PIB, ne suffira pas. La diminution des déficits et des prélèvements obligatoires ne pourra résulter que d'une politique affirmée de maîtrise des dépenses publiques. De cette manière seulement, notre pays pourra résorber sa dette et pourra ainsi éviter de compromettre l'avenir de ses enfants.

La question des prélèvements me conduit à évoquer la réforme de la taxe professionnelle présentée comme une amélioration de la fiscalité qui pèse sur les entreprises. Ce qui a pu apparaître comme une bonne idée au départ se révèle chaque jour une aventure dont personne, à vrai dire, ne semble plus vraiment maîtriser les effets.

L’examen des articles nous permettra d’éviter quelques dégâts irrémédiables mais nous ne parviendrons sans doute pas à éviter complètement les effets pervers du nouveau dispositif.

Ainsi, messieurs les ministres, ne craignez-vous pas qu’au cours des premières années, certaines entreprises (y compris industrielles) ne voient leur taxe professionnelle substantiellement augmenter ? Est-ce une volonté affirmée de votre part ? ou un effet mal maîtrisé de cette réforme ?

S’agissant de la compensation des pertes de recettes des collectivités locales, si vos intentions sont pures, messieurs les ministres, et je ne doute pas qu’elles le soient, pourquoi donc vous opposer au système du dégrèvement (avec gel des taux) qui apaiserait les inquiétudes des élus locaux ?

S’agissant du contrat de solidarité et de croissance dont vous vantez les mérites comparés au pacte de stabilité arrivant à échéance, pourquoi utilisez-vous les recettes fiscales des collectivités locales pour mener votre politique de péréquation ? Il serait plus judicieux que l’Etat pour mener sa politique utilise ses propres moyens et pas ceux des collectivités. Il ne saurait y avoir de péréquation que sur concours budgétaires. A défaut, ce serait répartir la pénurie et, surtout, déresponsabiliser les élus (attirer les entreprises, maîtriser les dépenses).

J’en viens, mes chers collègues, aux priorités qui doivent être les nôtres en matière de réduction des prélèvements obligatoires ? J'en propose trois.

La première est de réduire les charges sociales pesant sur le travail, les bas salaires en particulier. Le passé récent nous a montré que dépenser toujours plus pour l'emploi et prélever toujours plus sur les salaires nous a placés parmi les Européens les moins performants aussi bien sur le front du chômage que sur les finances publiques.

On m'a objecté, on m'objectera encore et toujours, que les allégements de charges n'ont pas créé d'emplois. Mais les allégements ponctuels ne doivent pas masquer la tendance longue à l'alourdissement des prélèvements.

La clé de l’indispensable réforme structurelle de notre marché du travail se trouve là, et non comme le pense Madame Martine Aubry, dans des contraintes supplémentaires sur les entreprises. On ne peut à la fois les dissuader d’embaucher et les obliger à les faire. Le Président Poncelet nous a récemment montré la voie sur ce sujet.

La seconde priorité est de reprendre le processus de réforme de l'impôt sur le revenu engagé par le gouvernement précédent et malencontreusement abandonné par l’actuelle majorité pour des raisons purement idéologiques ; la situation des retraites en montre les limites, sans parler des journalistes.

La troisième est d'alléger la fiscalité de l'épargne et du patrimoine, des ménages comme des entreprises. Dans la course à l’attractivité fiscale, nous ne sommes pas suffisamment compétitifs. Cette situation nous fait perdre des cerveaux, de l'activité et des emplois. Il convient d'y remédier au plus vite.

La France est un grand pays, la 4^e puissance industrielle du monde. Elle a un génie propre qui lui a permis d’atteindre l’un des plus élevés niveaux de développement du monde. Son handicap majeur aujourd’hui, c’est l’Etat dont vous avez la charge, messieurs les ministres. Il est coûteux, souvent peu efficace, brouillon, tatillon, lent, lourd. S’il ne se réforme pas rapidement, il va compromettre les chances de la France et des Français. Pourtant je ne crois pas que la réforme soit antinomique à la France.

Il faut simplement à ses gouvernements, de la stabilité (vous en avez, Messieurs les ministres) une vision, nous pouvons ensemble partager largement celle de l’Europe), une volonté et du courage pour passer de l’Etat omniprésent et omnipotent, à l’Etat stratège, c’est-à-dire, un Etat qui fixe les objectifs, en définit les moyens, et mobilise la Nation pour les atteindre. C’est le sens de la proposition de la Commission des finances, un budget alternatif de responsabilité et de confiance que je vous demande à mon tour d’approuver pour marquer toute la confiance que vous portez en la France, non pas en une France frileuse, abritée derrière des statuts désuets, mais la France qui ose, la France qui livre la bataille de la compétitivité, la France qui gagne, la France qui sait dominer sa peur de l’avenir pour enclencher une dynamique de développement et de modernisation, la France qui porte une nouvelle ambition : concilier dans un monde ouvert, efficacité économique et harmonie sociale. C’est cet esprit qui soufflera dans ces lieux tout au long de cette discussion et qui sera la contribution du Sénat au succès de la France.

Alain Lambert, président de la Commission des finances du Sénat

 

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