Intervention du rapporteur général, Alain Lambert, sur le projet de loi modifiant le statut de la Banque de France en vue de sa participation au SEBC, le 22 avril 98

 

Séance du 22 avril 98

Monsieur le président, Monsieur le ministre, Mes chers collègues,

Notre Haute-Assemblée doit examiner cet après-midi le projet de loi relatif à la modification des statuts de la Banque de France devant lui permettre de participer au Système européen de banques centrales (SEBC). Ce texte marque la volonté constante de gouvernements successifs d’inscrire la France dans la construction européenne, œuvre de paix, de stabilité et de prospérité. En effet, pour la deuxième fois en cinq ans, le législateur est amené à modifier les statuts de la banque centrale, afin de les rendre compatibles avec les dispositions du traité sur l’Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992.

La loi du 4 août 1993, vous en avez le souvenir, mes chers collègues, avait accordé son indépendance au Conseil de la politique monétaire de la Banque de France qui définissait la politique monétaire française. Je précise que cette indépendance ne vaut que pour la politique monétaire, la Banque de France exerçant beaucoup d'autres activités, soumises au contrôle du Gouvernement. Il s’agissait, à l’époque, de permettre à la France d’entrer dans la deuxième phase de l’Union économique et monétaire (UEM), qui a débuté le 1^er janvier 1994 et qui se terminera le 31 décembre 1998.

Ces cinq années auront permis aux États membres de réaliser une forte convergence de leurs économies, soulignée à la fois par le rapport de la Commission européenne et celui de l’Institut monétaire européen (IME) du 25 mars dernier.

Mais si la convergence est économique -ce sont les fameux critères de Maastricht-, elle comporte également des exigences en termes juridiques, à savoir la compatibilité des législations nationales avec le Traité et le Système européen de banques centrales, qui conditionne le passage à la monnaie unique : en effet, la convergence juridique étant une condition nécessaire mais non suffisante pour participer à l’euro.

Le 2 mai prochain, le Conseil européen réuni à Bruxelles, arrêtera je vous le rappelle, mes chers collègues, la liste des États participants à l’UEM, qui devraient être au nombre de onze, dont, bien sûr, la France.

La préparation de la troisième phase commencera dès cette date, avec la mise en place des institutions monétaires européennes, c’est-à-dire la Banque centrale européenne et la nomination des six membres de son directoire, qui siégeront au Conseil des gouverneurs aux côtés des gouverneurs des banques centrales nationales. Or, les statuts actuels de la Banque de France ne permettent pas encore à son gouverneur de participer au Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne.

 

L’objet du présent projet de loi est justement d’apporter les modifications nécessaires au statut de la Banque de France pour tenir compte de la mise en place du SEBC, et assurer ainsi son intégration dans ce dernier. Le législateur a sur ce dossier, comme en 1993, une compétence en grande partie liée: il s'agit à nouveau de tirer les conséquences du Traité de Maastricht, approuvé par référendum, et non de légiférer ex nihilo.

J’en viens maintenant, mes chers collègues, aux principales dispositions du projet de loi.

Je voudrais d'abord préciser un point. Ce texte a un caractère technique évident. Pourtant, il risque de susciter, une nouvelle fois, certaines prises de position hostiles à la monnaie unique européenne.

Permettez moi d’exprimer le souhait qu’il n’en soit pas ainsi dès lors que le peuple souverain s’est déjà prononcé, le 20 septembre 1992, par référendum, sur le projet de monnaie unique, clairement contenu dans le Traité de Maastricht.

Ne nous trompons pas de débat. Il ne nous est donné aujourd'hui que d'examiner les modalités d'application d'un engagement déjà pris par la France. Nous n'avons pas le pouvoir de revenir sur le principe de cet engagement.

L’examen de ce texte serait détourné de sa vocation s’il visait à remettre en cause un choix irréversible qu’ont fait les Français il y a bientôt six ans, ou à rouvrir une question aujourd’hui tranchée.

Les modifications apportées à la loi du 4 août 1993 par le présent projet de loi portent essentiellement sur deux points :

- selon l’article 1^er, la définition de la politique monétaire interne relèvera désormais du SEBC et non plus du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France. Le SEBC est un organe qui, je vous le rappelle, est composé de la BCE et des banques centrales nationales : le Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne sera chargé de définir la politique monétaire, dont l’objectif principal constitue la stabilité des prix, et les banques centrales nationales seront compétentes pour en assurer, en liaison avec le directoire de la BCE, la mise en œuvre ;

- l’article 2 prend acte de ce que la détermination du régime de change et des orientations générales de la politique de change relèveront du Conseil de l’Union européenne pour ce qui concerne sa définition (article 109 du Traité) et du SEBC pour sa mise en œuvre (article 105), et non plus des gouvernements nationaux.

Les autres dispositions du présent projet de loi tirent les conséquences du SEBC sur d’autres domaines : les compétences du Conseil général seront désormais délimitées par celles du SEBC puisque, au sein du Conseil général, siège un représentant de l’Etat avec droit de veto. Pour compléter le texte sur ce point, la commission des Finances vous proposera un amendement précisant les compétences de la Banque de France en matière de systèmes de paiement, dont la promotion du bon fonctionnement est expressément définie par le traité de Maastricht comme une mission fondamentale du SEBC. De même le CPM ne pourra en aucun cas adresser de mandat au gouverneur lorsque ce dernier prendra part au Conseil des gouverneurs de la BCE ; le gouverneur est en effet soumis à ses règles de confidentialité.

Ceci m’amène, mes chers collègues, à vous exposer mon point de vue sur la réforme des missions du Conseil de la politique monétaire.

Vous avez compris que le CPM perdra l’essentiel de ses compétences, c’est-à-dire la définition de la politique monétaire interne. L’article 4 du présent projet de loi lui assigne néanmoins deux missions importantes :

- l’examen des évolutions monétaires et l’analyse des implications de la politique monétaire élaborée dans le cadre du SEBC ;

- et la mise en oeuvre des instruments nationaux de la politique monétaire dans le cadre des orientations et instructions de la Banque centrale européenne.

Le CPM devra donc étudier la politique monétaire européenne et en tenir informés les agents économiques nationaux et l’opinion publique française en général. Sa tâche sera donc à la fois technique et pédagogique.

 

Important par ses conséquences sur les missions du CPM, le traité de Maastricht n'en a pas, en principe, sur ses structures. La commission des Finances est cependant d’avis qu’un accroissement de la légitimité démocratique du CPM permettrait de renforcer son rôle et sa crédibilité : le CPM devrait devenir en effet l’interlocuteur permanent de la représentation nationale.

C’est pourquoi, j’estime, en premier lieu, que l’examen du présent projet de loi constitue une bonne occasion de modifier les modalités de désignation des membres du CPM, le système actuel étant à la fois complexe, de par la distinction qu’il opère entre proposition et nomination, et opaque, à cause du jeu confus et ambigu des listes de présentation.

Je vous propose donc un dispositif inspiré de la proposition de loi de nos collègues Philippe Marini, Hubert Haenel et Roland du Luart, dont les principales dispositions sont les suivantes :

- les neufs membres du CPM sont désignés, par tiers, par le président de la République, par le président du Sénat et par le président de l’Assemblée nationale, le Président de la République nommant le gouverneur, les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat nommant chacun un sous-gouverneur ;

- le mandat de tous les membres du Conseil est de neuf ans ; il n’est ni révocable ni renouvelable ;

- le Conseil se renouvelle par tiers tous les trois ans.

Le CPM serait ainsi comparable, dans son mode de désignation, au Conseil constitutionnel ou au Conseil supérieur de l’audiovisuel.

La commission estime également que le CPM, puisqu’il ne définira plus la politique monétaire interne, devra voir son rôle d’information accru : c’est pourquoi la commission propose un amendement lui permettant d’être auditionné par les commissions des finances du Parlement.

Enfin, je voudrais aborder un dernier point relatif à la qualité rédactionnelle du présent projet de loi.

Le Conseil d’État avait, il y a quelques années, déploré, d'une part, la détérioration de la règle juridique, en dénonçant l’absence de portée normative d’un nombre croissant de dispositions, ce qu’il appelait le droit " gazeux ", ainsi que, d'autre part, l’illisibilité de certaines règles.

Quelques dispositions du présent projet de loi peuvent appeler une telle critique. En effet, certains alinéas procèdent par référence à des articles du Traité, sans en préciser l’objet, ce qui en rend impossible la lecture, et vaine l’affirmation selon laquelle " nul n’est censé ignorer la loi ".

Je vous proposerai donc que le Sénat reste le gardien de la lisibilité des textes et je vous proposerai également que chaque article de ce projet de loi soit une disposition juridique accessible à chaque citoyen français.

Dans le même souci de ne pas multiplier les normes inutiles, la commission vous demande de bien vouloir supprimer certains articles introduits par l’Assemblée nationale, qui ont pour objet de réaffirmer certaines missions de la Banque de France et de conforter le rôle des succursales.

Ni ces missions, ni ce rôle ne sont remis en cause par le projet de loi. En revanche, les adjonctions proposées par l'Assemblée nationale ne les garantissent pas.

Le débat qui a eu lieu en commission montre que celle-ci partage pleinement les préoccupations de l'Assemblée nationale. Mais elle ne peut souscrire à l'introduction, dans la loi, de dispositions relevant du domaine réglementaire, voire du règlement intérieur de la Banque de France, dont la portée est de toute façon extrêmement réduite.

Des engagements clairs du gouvernement sur ces sujets auraient une portée plus significative.

Sous ces réserves, qui ne sont pas fondamentales, la Commission des Finances vous demande de bien vouloir adopter le présent projet de loi.

Alain Lambert, sénateur-maire d'Alençon, rapporteur général du Budget

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