Discours d'Alain Lambert, président de la Commission des finances

Sénat, le 5 mai 1999

 

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues,

La qualité des exposés que nous venons d'entendre m'invite à souligner seulement quelques aspects essentiels du texte qui nous est soumis, plus spécialement contenus dans le volet : réforme des Caisses d'Epargne et de Prévoyance. Tout d'abord, pour tirer un motif réel de satisfaction : nous sommes -sur l’essentiel- tous d’accord pour conférer aux Caisses d’Epargne un statut qui leur permette d'ouvrir une nouvelle phase de leur développement, d'engager une dynamique nouvelle pour prétendre jouer un rôle de premier plan dans le monde bancaire et financier.

La Commission des finances ne peut que se réjouir que le projet du Gouvernement s'inspire de nombre de ses propositions faites depuis plusieurs années, issues notamment du rapport "Banques" ou de la proposition de loi de juillet 1997, relative au statut et à l'activité des Caisses d'Epargne. Lorsque l’on garde en mémoire les critiques qui, à l'époque, les avaient accueillies, on mesure le chemin parcouru depuis cette date.

Cependant, monsieur le ministre, le projet que vous soumettez à notre examen, même s’il vient à son heure, ne tire pas, selon moi, et selon la majorité de notre commission, toutes les conséquences des bouleversements considérables qui traversent les systèmes bancaires et financiers en Europe et dans le monde.

Bref, le texte apparaît trop comme le fruit d'un compromis évident et semble privé de l'étincelle d'audace dont dépend tout projet d'avenir. Or dans le monde de la finance d'aujourd'hui, l’audace n'est-elle pas un élément nécessaire de la réussite, sur le long terme ?

Mes chers collègues, je ne souhaite ni succomber aux tentations de la provocation, ni justifier les excès auxquels s'abandonnent parfois les marchés financiers, ni refuser ou ignorer la spécificité du Réseau des Caisses d’Epargne. Mon propos est simple, modeste même : sommes-nous, au fond de nous-mêmes, vraiment convaincus que le statut que nous allons adopter garantira les meilleures chances d’avenir aux Caisses d’Epargne pour les dix ou quinze années à venir ? Leur dessinerons-nous un cadre d'action pour le 20^e ou pour le 21^e siècle ?

Bien entendu, ce texte comporte des éléments novateurs et positifs que notre rapporteur général a décrits avec précision : l’adoption d’un statut coopératif (nous l'avions proposé dès 1996), une organisation inspirée de celle du Crédit Agricole (c'était l'objet de notre proposition de loi), le statut de banque de plein exercice et la contractualisation des liens avec la Caisse des dépôts et consignations. Mais, à côté de ces éléments judicieux, je redoute vraiment que d’autres composantes du statut viennent freiner le dynamisme des Caisses et ne leur permettent pas, comme elles le souhaitent, d'enclencher un nouvel élan, de réussir un développement ambitieux dans les dix ou quinze années qui viennent. Prenons quelques exemples de contraintes susceptibles d’entraver la croissance voulue et nécessaire du réseau.

Même si la notion d'établissement sans but lucratif a été heureusement écartée, il demeure que les missions disparates dévolues aux caisses régionales et la consécration juridique du " dividende social " ne seront pas réellement et durablement compatibles avec un statut de banque généraliste de plein exercice, soumise aux exigeantes lois de la concurrence.

Comme vous tous, mes chers collègues, je suis naturellement tenté de me laisser bercer par cette douce et envoûtante idée de banque " citoyenne ", luttant contre toutes les formes d'exclusions, favorisant l’aménagement du territoire et défendant l’environnement. Mais, soyons lucides, dans l'univers de concurrence dure et impitoyable dans lequel les Caisses sont désormais inscrites, que cela nous effraie ou non, demandons-nous si ce ne sont pas les concurrents des caisses d’épargne qui se réjouiront les premiers et le plus fort de ces contraintes ?

Si j’osais une comparaison audacieuse, je dirais que nous lançons les caisses d’épargne dans le grand bassin, ligotées de bouées qui les empêcheront de se mouvoir, au risque de flotter mais sans avancer, sans progresser.

Je souhaite, à ce sujet, exprimer mon regret que n'ait pu être ouvert un débat serein, apaisé, responsable sur une banalisation progressive et adaptée de la distribution du livret A. Le gouvernement souhaite maintenir cet avantage concurrentiel au profit du réseau, sans doute pour légitimer ses missions d’intérêt général et l’agrément ministériel à la nomination du président du directoire de la Caisse nationale. 

Mais, mes chers collègues, regardons bien la réalité en face. Comme l’a démontré le rapporteur général, cette banalisation, même si elle prend du temps, est néanmoins inéluctable. Le paradoxe est sans doute, que plus les caisses d’épargne seront dynamiques -ce que nous leur souhaitons tous- plus la fin de l'avantage concurrentiel se rapprochera.

Alors, pourquoi ne pas les avoir préparé, dès à présent, par exemple sur 5 ans, à s'en priver. Ne recommençons pas avec les Caisses d'épargne ce qui a été fait avec le Crédit foncier lors de la suppression des PAP.

Soyons également conscients, mes chers collègues, de la faible utilisation des fonds d'épargne pour leur légitime destination, c'est-à-dire le financement du logement social. Cette situation sera-t-elle tenable longtemps ? Pour ces raisons, je regrette que des motifs largement idéologiques nous retiennent d'ouvrir ce débat de fond.

A titre personnel, j’estime que nous ne servons pas la cause des caisses d’épargne et qu'au contraire, nous les fragilisons pour l'avenir.

Au fond, monsieur le ministre, le texte que vous nous proposez, est sans doute provisoire, il n’est qu’une étape -certes utile- mais qui en annonce d’autres, plus audacieuses et plus fécondes pour l'avenir des Caisses.

Une autre question me semble essentielle, celle du gouvernement d’entreprise des Caisses. Qui les gouvernera ? La technostructure, les porteurs de parts, la Caisse des Dépôts, les représentants des collectivités locales, voire l’Etat par le biais de l’agrément du président du directoire ? Derrière ce débat s’en profile un autre : le réseau des Caisses d’épargne est-il appelé à devenir une pièce essentielle du " pôle financier public " évoqué ici ou là ? Ou est-il destiné à passer des alliances avec des banques commerciales privées ? Le texte soumis à notre examen louvoye entre ces deux approches qui ne sont pas aisément conciliables. Qui déterminera la stratégie du groupe ? Pour ma part, j'avoue ne pas en avoir une perception claire et évidente.   Et je le regrette, car le réseau devra rapidement, j'en suis convaincu, se déterminer, dès lors que la loi aura été votée.

Pour arrêter sa stratégie, le réseau devra à la fois avoir les coudées franches -ce qui justifie une simple détention majoritaire de la Caisse nationale, par les caisses régionales- et disposer des ressources nécessaires pour financer sa croissance.  Le texte tel qu’il nous est transmis laisse peser de lourdes incertitudes : les caisses risquent de rencontrer des difficultés financières sérieuses pour, -dans le même temps, apurer leur régime de retraite, subir la ponction de 5 milliards de francs, rétribuer suffisamment les porteurs de parts au-delà de la rémunération du livret A, distribuer un dividende social très important, dans des conditions opaques, et porter en réserve les sommes nécessaires au financement de leur croissance et à la modernisation de leur réseau.

En esquivant un choix clair des priorités, sans doute dans le but de maintenir l’harmonie d'une majorité très plurielle, le gouvernement laisse peser une menace non négligeable sur l’avenir des Caisses d’épargne. C’est la raison pour laquelle votre Commission des finances vous proposera tout un ensemble cohérent d’amendements, de portée financière, visant à mieux garantir l’avenir des Caisses, qu’il s’agisse du montant du capital appelé, de la libération de ce capital ou du plafonnement des financements d’intérêt général.

Avant de conclure mon propos, je souhaiterais interroger, à mon tour, le gouvernement sur deux dossiers étroitement liés à l’avenir du réseau : le premier est celui des modalités de fixation de la rémunération de l’épargne administrée, le second celui de l’avenir du Crédit Foncier. Les Caisses d’épargne, dès lors qu’elles auront des porteurs de parts à rémunérer, et à les rémunérer d’autant plus significativement que lesdites parts ne sont pas réévaluables, seront les premières concernées par la fixation des taux du Livret A pour arrêter leur stratégie financière.

S’agissant de l’avenir du Crédit Foncier, le Sénat aimerait, monsieur le ministre, connaître avec précision l’état d'avancement du dossier, au regard des nombreux articles de presse qui paraissent presque chaque jour sur le sujet, sans que le Parlement ne reçoive, lui, la moindre information.

En terminant, mes chers collègues, je veux vous dire que, tout au long de la discussion des articles et donc tout au long de l'élaboration du statut des Caisses d'Epargne, une préoccupation, et une seule, devra occuper nos esprits, celle de l'avenir de ce réseau, celle des règles qui lui offriront les meilleures chances de son avenir, celles qui lui ouvriront la voie du développement.

Leurs meilleurs défenseurs ne seront pas ceux qui l'enfermeront dans un noeud de contraintes mais ceux qui lui font confiance pour devenir une banque de plein exercice, responsable de son destin.

Alain Lambert, président de la Commission des finances
sénateur-maire d'Alençon

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues,

La qualité des exposés que nous venons d'entendre m'invite à souligner seulement quelques aspects essentiels du texte qui nous est soumis, plus spécialement contenus dans le volet : réforme des Caisses d'Epargne et de Prévoyance. Tout d'abord, pour tirer un motif réel de satisfaction : nous sommes -sur l’essentiel- tous d’accord pour conférer aux Caisses d’Epargne un statut qui leur permette d'ouvrir une nouvelle phase de leur développement, d'engager une dynamique nouvelle pour prétendre jouer un rôle de premier plan dans le monde bancaire et financier.

La Commission des finances ne peut que se réjouir que le projet du Gouvernement s'inspire de nombre de ses propositions faites depuis plusieurs années, issues notamment du rapport "Banques" ou de la proposition de loi de juillet 1997, relative au statut et à l'activité des Caisses d'Epargne. Lorsque l’on garde en mémoire les critiques qui, à l'époque, les avaient accueillies, on mesure le chemin parcouru depuis cette date.

Cependant, monsieur le ministre, le projet que vous soumettez à notre examen, même s’il vient à son heure, ne tire pas, selon moi, et selon la majorité de notre commission, toutes les conséquences des bouleversements considérables qui traversent les systèmes bancaires et financiers en Europe et dans le monde.

Bref, le texte apparaît trop comme le fruit d'un compromis évident et semble privé de l'étincelle d'audace dont dépend tout projet d'avenir. Or dans le monde de la finance d'aujourd'hui, l’audace n'est-elle pas un élément nécessaire de la réussite, sur le long terme ?

Mes chers collègues, je ne souhaite ni succomber aux tentations de la provocation, ni justifier les excès auxquels s'abandonnent parfois les marchés financiers, ni refuser ou ignorer la spécificité du Réseau des Caisses d’Epargne. Mon propos est simple, modeste même : sommes-nous, au fond de nous-mêmes, vraiment convaincus que le statut que nous allons adopter garantira les meilleures chances d’avenir aux Caisses d’Epargne pour les dix ou quinze années à venir ? Leur dessinerons-nous un cadre d'action pour le 20^e ou pour le 21^e siècle ?

Bien entendu, ce texte comporte des éléments novateurs et positifs que notre rapporteur général a décrits avec précision : l’adoption d’un statut coopératif (nous l'avions proposé dès 1996), une organisation inspirée de celle du Crédit Agricole (c'était l'objet de notre proposition de loi), le statut de banque de plein exercice et la contractualisation des liens avec la Caisse des dépôts et consignations. Mais, à côté de ces éléments judicieux, je redoute vraiment que d’autres composantes du statut viennent freiner le dynamisme des Caisses et ne leur permettent pas, comme elles le souhaitent, d'enclencher un nouvel élan, de réussir un développement ambitieux dans les dix ou quinze années qui viennent. Prenons quelques exemples de contraintes susceptibles d’entraver la croissance voulue et nécessaire du réseau.

Même si la notion d'établissement sans but lucratif a été heureusement écartée, il demeure que les missions disparates dévolues aux caisses régionales et la consécration juridique du " dividende social " ne seront pas réellement et durablement compatibles avec un statut de banque généraliste de plein exercice, soumise aux exigeantes lois de la concurrence.

Comme vous tous, mes chers collègues, je suis naturellement tenté de me laisser bercer par cette douce et envoûtante idée de banque " citoyenne ", luttant contre toutes les formes d'exclusions, favorisant l’aménagement du territoire et défendant l’environnement. Mais, soyons lucides, dans l'univers de concurrence dure et impitoyable dans lequel les Caisses sont désormais inscrites, que cela nous effraie ou non, demandons-nous si ce ne sont pas les concurrents des caisses d’épargne qui se réjouiront les premiers et le plus fort de ces contraintes ?

Si j’osais une comparaison audacieuse, je dirais que nous lançons les caisses d’épargne dans le grand bassin, ligotées de bouées qui les empêcheront de se mouvoir, au risque de flotter mais sans avancer, sans progresser.

Je souhaite, à ce sujet, exprimer mon regret que n'ait pu être ouvert un débat serein, apaisé, responsable sur une banalisation progressive et adaptée de la distribution du livret A. Le gouvernement souhaite maintenir cet avantage concurrentiel au profit du réseau, sans doute pour légitimer ses missions d’intérêt général et l’agrément ministériel à la nomination du président du directoire de la Caisse nationale. 

Mais, mes chers collègues, regardons bien la réalité en face. Comme l’a démontré le rapporteur général, cette banalisation, même si elle prend du temps, est néanmoins inéluctable. Le paradoxe est sans doute, que plus les caisses d’épargne seront dynamiques -ce que nous leur souhaitons tous- plus la fin de l'avantage concurrentiel se rapprochera.

Alors, pourquoi ne pas les avoir préparé, dès à présent, par exemple sur 5 ans, à s'en priver. Ne recommençons pas avec les Caisses d'épargne ce qui a été fait avec le Crédit foncier lors de la suppression des PAP.

Soyons également conscients, mes chers collègues, de la faible utilisation des fonds d'épargne pour leur légitime destination, c'est-à-dire le financement du logement social. Cette situation sera-t-elle tenable longtemps ? Pour ces raisons, je regrette que des motifs largement idéologiques nous retiennent d'ouvrir ce débat de fond.

A titre personnel, j’estime que nous ne servons pas la cause des caisses d’épargne et qu'au contraire, nous les fragilisons pour l'avenir.

Au fond, monsieur le ministre, le texte que vous nous proposez, est sans doute provisoire, il n’est qu’une étape -certes utile- mais qui en annonce d’autres, plus audacieuses et plus fécondes pour l'avenir des Caisses.

Une autre question me semble essentielle, celle du gouvernement d’entreprise des Caisses. Qui les gouvernera ? La technostructure, les porteurs de parts, la Caisse des Dépôts, les représentants des collectivités locales, voire l’Etat par le biais de l’agrément du président du directoire ? Derrière ce débat s’en profile un autre : le réseau des Caisses d’épargne est-il appelé à devenir une pièce essentielle du " pôle financier public " évoqué ici ou là ? Ou est-il destiné à passer des alliances avec des banques commerciales privées ? Le texte soumis à notre examen louvoye entre ces deux approches qui ne sont pas aisément conciliables. Qui déterminera la stratégie du groupe ? Pour ma part, j'avoue ne pas en avoir une perception claire et évidente.   Et je le regrette, car le réseau devra rapidement, j'en suis convaincu, se déterminer, dès lors que la loi aura été votée.

Pour arrêter sa stratégie, le réseau devra à la fois avoir les coudées franches -ce qui justifie une simple détention majoritaire de la Caisse nationale, par les caisses régionales- et disposer des ressources nécessaires pour financer sa croissance.  Le texte tel qu’il nous est transmis laisse peser de lourdes incertitudes : les caisses risquent de rencontrer des difficultés financières sérieuses pour, -dans le même temps, apurer leur régime de retraite, subir la ponction de 5 milliards de francs, rétribuer suffisamment les porteurs de parts au-delà de la rémunération du livret A, distribuer un dividende social très important, dans des conditions opaques, et porter en réserve les sommes nécessaires au financement de leur croissance et à la modernisation de leur réseau.

En esquivant un choix clair des priorités, sans doute dans le but de maintenir l’harmonie d'une majorité très plurielle, le gouvernement laisse peser une menace non négligeable sur l’avenir des Caisses d’épargne. C’est la raison pour laquelle votre Commission des finances vous proposera tout un ensemble cohérent d’amendements, de portée financière, visant à mieux garantir l’avenir des Caisses, qu’il s’agisse du montant du capital appelé, de la libération de ce capital ou du plafonnement des financements d’intérêt général.

Avant de conclure mon propos, je souhaiterais interroger, à mon tour, le gouvernement sur deux dossiers étroitement liés à l’avenir du réseau : le premier est celui des modalités de fixation de la rémunération de l’épargne administrée, le second celui de l’avenir du Crédit Foncier. Les Caisses d’épargne, dès lors qu’elles auront des porteurs de parts à rémunérer, et à les rémunérer d’autant plus significativement que lesdites parts ne sont pas réévaluables, seront les premières concernées par la fixation des taux du Livret A pour arrêter leur stratégie financière.

S’agissant de l’avenir du Crédit Foncier, le Sénat aimerait, monsieur le ministre, connaître avec précision l’état d'avancement du dossier, au regard des nombreux articles de presse qui paraissent presque chaque jour sur le sujet, sans que le Parlement ne reçoive, lui, la moindre information.

En terminant, mes chers collègues, je veux vous dire que, tout au long de la discussion des articles et donc tout au long de l'élaboration du statut des Caisses d'Epargne, une préoccupation, et une seule, devra occuper nos esprits, celle de l'avenir de ce réseau, celle des règles qui lui offriront les meilleures chances de son avenir, celles qui lui ouvriront la voie du développement.

Leurs meilleurs défenseurs ne seront pas ceux qui l'enfermeront dans un noeud de contraintes mais ceux qui lui font confiance pour devenir une banque de plein exercice, responsable de son destin.

Alain Lambert, président de la Commission des finances
sénateur-maire d'Alençon

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