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Discussion du Projet de loi de finances pour 2000 (PLF 2000)
Discours d'Alain Lambert, président de la Commission des finances Sénat, le jeudi 25 novembre 1999 |
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Monsieur le président, monsieur le ministre, mes Chers Collègues Je siège au Sénat depuis sept ans et j'ai l'honneur de saluer, au banc du gouvernement, le 6e ministre de l'Economie des Finances. Six ministres en sept ans, voilà un rythme soutenu pour qui veut analyser dans la durée, comme c'est indispensable, l'évolution de nos finances publiques. Il est sans doute plus difficile encore, pour chacun de ces ministres, d'inscrire son analyse et son action dans le long terme. Et votre budget traduit bien, monsieur le ministre, cette difficulté. J’ajoute, comme l’a expliqué le rapporteur général, qu’il serait nécessaire d'examiner ce projet au regard de l’ensemble de la politique des finances publiques, sauf à n’avoir qu’une vision tronquée ; mon propos fera donc aussi référence à des dispositions contenues dans la loi de financement de la sécurité sociale. L'examen auquel nous sommes conviés est, certes, le budget pour la seule année 2000 mais cet exercice n'a de sens que s'il tient compte des enseignements du passé pour s'inscrire dans une perspective d'avenir . S'agissant brièvement des enseignements du passé, comment oublier, monsieur le ministre, qu'arrivant au Sénat en 1992, je fus saisi d'effroi par les tragiques conséquences budgétaires liées au choc conjoncturel si violent qui frappa notre économie, choc qu’après 7 ans, et malgré la somme d'efforts accomplis, nous n'avons toujours pas surmonté. Tout au long de ces sept années, je n'aurai connu que la lente, douloureuse et ingrate remontée de l'enfer budgétaire vers un équilibre que nous ne parvenons pas à retrouver. Et pourtant, monsieur le ministre, nous aurions dû disposer à l’époque de réserves pour amortir ce choc puisque nous sortions de ces années bénies de croissance durant lesquelles l'indolente ambition du gouvernement Rocard visait à vouloir absolument dépenser plus, selon le concept célèbre de la réhabilitation de la dépense publique. Instruit de cet enseignement, je me demande aujourd’hui si le budget que vous nous présentez ne s’inspire pas de la même idée : « dépenser toujours plus... on verra bien demain. » |
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A court terme, tout va bien, semble-t-il. Le déficit budgétaire se réduit de 20 milliards. Les dépenses sont apparemment stables en volume. Nourries par une conjoncture favorable, les recettes devraient progresser de 2,7 %, tout en étant assorties de multiples réductions d’impôts. La dette diminuerait, en proportion de la richesse nationale, de 60,5 % à 59,9 % du produit intérieur brut. Comme l’a dit le rapporteur général, on peut même supposer que la situation est meilleure encore puisqu’en 1999 les recettes seront probablement largement supérieures à la prévision de la loi de finances initiale. Nous en reparlerons à l’occasion du collectif et du projet de loi de règlement. Le déficit pourrait se réduire de plusieurs milliards de francs supplémentaires : je ne vous en fais pas reproche et je m’en réjouis avec vous. Mais au-delà de cette apparence flatteuse, qu’en est-il de la réalité ? |
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UNE PREMIERE REALITE : DES PRELEVEMENTS EN CROISSANCE CONTINUE |
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Votre réduction du déficit ne s’appuie sur aucun effort mais sur la facilité, je veux dire exclusivement sur les prélèvements. Vous devrez admettre prochainement qu'ils augmentent toujours, en atteignant le record historique de 45,6 ou 45,7 % du produit intérieur brut de 1999. Vous aviez, monsieur le ministre, promis de réduire des impôts... vous aurez fait le contraire. En paroles, qu’il s’agisse de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu, il n’est question que d’allègements. En actes, je ne vois que des augmentations. Quant à la taxe générale sur les activités polluantes ou la contribution additionnelle sur les bénéfices de sociétés, ce sont bien des impôts nouveaux qui, dès 2001, coûteront aux contribuables 18 milliards supplémentaires. Dès l'automne 1997 pourtant, vous annonciez la réduction des prélèvements obligatoires pour l’année suivante, et chaque année depuis, ils ont augmenté. Par rapport au programme de stabilité, notifié à Bruxelles en décembre dernier, vous allez prélever 70 milliards de plus que prévu en 1999. Ne réduire les déficits que de 20 milliards, avec une telle ponction, montre l'importance de la perte en ligne. Toujours prompt à vous chercher des circonstances atténuantes, je me suis demandé pourquoi vous ne réduisiez pas les prélèvements, puisque vous l'aviez promis. Votre intention aurait pu être vertueuse, par exemple réduire plus vite le déficit et ainsi davantage la dette. Mais, pas du tout. Vous ne réduisez pas les prélèvements, tout simplement parce que vous ne réduisez pas les dépenses. Comme l'impôt est égal aux dépenses, il augmente avec elles : vouloir plus de dépenses, c'est vouloir plus d'impôts. Vous engagez toujours des dépenses nouvelles et souvent inappropriées. Les 35 heures en sont l'exemple le plus caricatural, le coût en sera de 4 milliards, en l'an 2000, pour l'État, et au total 65 milliards de francs pour les contribuables ; je vous épargne l'augmentation des dépenses de la fonction publique, qui représente 22,5 milliards de francs. Et que dire, en cette période de prospérité dont vous vous glorifiez de la nécessité d’augmenter de 10 milliards les moyens de la lutte contre les exclusions ? Vous ne parviendrez jamais à réduire les impôts si vous engagez en permanence de nouvelles charges. Aucun discours sincère sur la baisse des prélèvements ne sera possible tant que vous ne réduirez pas les dépenses. Mais au fond, souhaitez-vous les réduire ces dépenses ? A l'évidence, non. |
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| UNE DEUXIEME REALITE : LA CROISSANCE DES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT | |
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L'exemple de la SNCF illustre bien cette situation. Chacun connaît sa dette et son déficit, alors le plus urgent est-il la satisfaction des voyageurs ou le passage aux 35 heures des cheminots. Vous imaginez la réponse : les cheminots d'abord, pour le service au public, on verra plus tard. D'une manière générale, le gouvernement serait bien inspiré de ne pas confondre l'intérêt de l'État avec celui de la fonction publique en veillant notamment à ce que l'évolution de sa masse salariale ne soit pas inversement proportionnelle à sa durée de travail. Mais le plus préoccupant, s'agissant des dépenses, est l'augmentation incessante des crédits de fonctionnement, au détriment de l'investissement. L'État s'endette pour financer les dépenses courantes. En cette nouvelle année de croissance, le déficit de fonctionnement s'établira encore à 48 milliards de francs. Au total, la dette publique devrait croître de 158,5 milliards en 2000. En 8 ans, le niveau des investissements publics sera passé de 2,8 à 1,8 % du produit intérieur brut. Si le niveau des investissements du budget général était en 2000 celui de 1992, vous pourriez utiliser 90 milliards de francs : de quoi construire l’autoroute ferroviaire Lyon-Turin au lieu d’en parler, de financer le canal Seine-Nord ou de moderniser les équipements dont notre armée a besoin. Or l’investissement, c’est l’avenir. |
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« Pour rester, en période de basse conjoncture, en deçà du seuil de 3 % de déficits publics dans le produit intérieur brut, il est nécessaire qu’en période de croissance, le déficit soit substantiellement et rapidement résorbé. » Je fais mienne, cette maxime, tant elle est pleine de prévoyance ; or, monsieur le ministre, c’est la vôtre, elle figure en page 37 de votre rapport pour le débat d’orientation budgétaire 99 présenté en mai 1998. N’oubliez pas que, lorsque le vent de croissance est contraire, qu’il freine l’action du gouvernement, la chute peut être brutale ; en une seule année, les recettes de l’État s’effondrent, les dépenses s’envolent, et le solde explose en un déficit abyssal. Souvenons-nous de 1992 : les recettes ont chuté de 70 milliards par rapport aux prévisions. Les dépenses du budget général ont bondi de 23 milliards, le déficit s’est creusé de 115 milliards. Puis la spirale de l’enfer s’est aussitôt emballée et a emporté, sur la même trajectoire, l’année 1993 qui s’est traduite par un effondrement des recettes (définitives) de 107 milliards, et une poussée des dépenses (définitives) de 30 milliards supplémentaires. Et le déficit s’est, en une seule année, dégradé de 181 milliards au regard des prévisions. En revanche, lorsque le vent de croissance redevient favorable, qu’il porte l’action du gouvernement, la remontée est plus lente. Vous n’aurez réduit le déficit que de 20 milliards par an environ ; à ce rythme, il faudrait 7 ans au moins pour compenser le déficit creusé en une seule année. Ce que vous montriez comme un exemple à ne pas suivre lors du débat d’orientation budgétaire pour 1999 est devenu le modèle de votre politique budgétaire. Ainsi, à l’issue d’une septième année consécutive de réduction du déficit, le gouvernement n’ambitionne que de revenir au niveau de celui de 1992, qui était pourtant à l’époque considéré comme désastreux. Ce rappel illustre, monsieur le ministre, la légitimité de la critique qui vous est faite de vous hâter bien trop lentement dans la réduction du déficit. La Banque centrale européenne ne dit-elle pas que la France aurait peine à résister à un retournement de conjoncture ? Or si en 1992, on pouvait ne pas prévoir la terrible récession de 1993, vous ne pouvez en revanche, en 1999, ignorer les chocs auxquels la France doit faire face dans un avenir proche. Ces chocs, ce sont la sortie du dispositif des emplois-jeunes, les retraites privées et surtout publiques, l’avenir de l’assurance-maladie dans un pays vieillissant. Votre gouvernement pouvait, pour son imprévoyance, avoir une excuse en 1992, il n’en aura aucune demain. Car nous ne sommes plus face à un risque de quelques dizaines de milliards. Si des réformes ne sont pas entreprises, c’est une impasse de plusieurs milliers de milliards de francs qui se profile à l’horizon des générations du prochain siècle. Nous ne sommes pas face à un risque de retournement conjoncturel, on peut espérer que l’euro nous en préservera. Nous sommes face à la certitude d’un choc structurel. L’augmentation du coût des retraites publiques sonne comme un avertissement dès ce projet de budget : plus de 12 milliards de francs soit une augmentation de 6,8 % ; sept fois plus que l’ensemble des dépenses publiques. Elles augmenteront de 80 milliards de francs constants sur les 10 prochaines années. Alors même que nos déficits restent les plus élevés de l’Union européenne, que leur niveau n’est pas encore revenu à celui d’avant la crise du début des années 90, que nous continuons à financer toujours notre protection sociale à crédit, que notre dette publique atteint 5.500 milliards, le gouvernement, monsieur le ministre, semble ne s’inquiéter que des 35 heures. La France est menacée de chocs financiers d’une extrême violence, certes pas l’an prochain, mais dès 2005. Que fait le gouvernement pour y faire face ? Rien ! Non, décidément votre projet de budget n’annonce aucune prise de conscience de la réalité, de l’importance et de l’urgence des enjeux. Pour le Sénat, la noblesse de la politique est d’éclairer nos compatriotes sur les vrais enjeux de leur avenir et celui de leurs enfants et petits enfants, quelles qu’en soient les difficultés, et parfois l’ingratitude. Or, que de réformes n’aurez-vous reportées. Je n’ai pas voulu, par ce propos, monsieur le ministre, vous froisser, ni votre personne, ni même le gouvernement. J’ai simplement voulu dire qu’à l’analyse des sept dernières années et des projections sur les sept années à venir, vous utilisez mal le vent de croissance qui vous porte, vous croquez les fruits de la croissance avant même qu’ils ne soient mûrs, vous consommez le blé en herbe, vous utilisez ce rendez-vous budgétaire comme un simple exercice de communication, alors que vous devriez engager des réformes de structures indispensables pour que la France réussisse. Méfiez-vous, monsieur le ministre, des chances insolentes : pour durer, il faut les mériter ; à défaut, elles se vengent. Pour ce qui concerne la majorité de notre Commission des finances, l’illusion budgétaire que vous lui proposez ne la séduit pas, elle consacrera donc toute son énergie, sa foi, son courage, sa détermination à faire de la politique vraie et responsable, c’est-à-dire éclairer l’avenir, offrir les voies et moyens du progrès, en sollicitant et en croyant à l’intelligence, la fierté et à la dignité des français, c’est-à-dire en la grandeur de la France.
Alain Lambert, président de la Commission des finances |
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